U serijalu tekstova koji su „Kragujevačke” objavile tokom prošlog meseca, u okviru teme „Budžet kao (ne)obavezujući akt” pokušali smo da objasnimo kako lokalna vlast planira i troši novac ovdašnjih poreskih obveznika. Upravljanje javnim finansijama, u konkretnom slučaju budžetom grada Kragujevca, prema saznanjima redakcije iz višegodišnje prakse, spada u najmanje transparentne poslove lokalne samouprave. Razlog tome je, pre svega, što se odluke donose uz nepoštovanje obaveze sprovođenja budžeta kao pravnog akta u stavkama koje se odnose na rashode, kao i bez odgovarajuće verifikacije Skupštine grada, kao najvišeg organa lokalne vlasti.

Primeri kojima smo se bavili govore da se često dešavalo da su u budžetu veoma precizno utvrđeni iznosi subvencija i dotacija budžetskim korisnicima, ali da su, potom, odlukama Gradskog veća i gradonačelnika bitno izmenjene. Tako su sredstva za sportske organizacije bez konkursa uplaćena na račun fudbalskog kluba, dok je deo subvencija namenjenih komunalnim preduzećima (oko 70 miliona dinara) završio na računu novoosnovanoj firmi u oblasti poljoprivrede. Isto tako, sredstva namenjena medijskim projektima iskorišćena su za isplatu jubilarnih nagrada zaposlenih u javnom sektoru. Dakle, rashodna strana bitno je prekomponovana bez rebalansa budžeta ili neke druge odgovarajuće skupštinske odluke.
Sve ovo prati i netransparentnost odluka koje se, istina, objavljuju u Službenom listu grada, ali bez obrazloženja i objašnjenja, pa ih je potrebno naknadno „dešifrovati”, kako bi se razjasnile skrivene informacija. Ovakav slučaj zabeležen je na primeru izmene jedne budžetske stavke kojom je 18 miliona dinara umesto nevladinim organizacijama uplaćeno na račun FK „Radnički”, kome je u međuvremenu grad postao osnivač.
Da bi svi podaci koje su plasirale „Kragujevačke” u okviru teme „Budžet kao (ne)obavezujući akt” imali adekvatne ocene i komentare, kao i tumačenje zakonitosti donetih odluka i odgovornosti gradskih funkcionera redakcija se obratila predstavnicima državnih organa i nevladinih organizacijama koje se bave javnim finansijama. Od sagovornika kojima smo prosledili pitanja odazvali su se programski direktor Transparentnost Srbija Nemanja Nenadić i predsednik Upravnog odbora Koalicije za nadzor javnih finansija Dragomor Pop-Mitić. Za naredni broj odgovore su nam obećali iz Ministarstva finansija i Državne revizorske institucije.

Priredila Gordana Božić

NEMANjA NENADIĆ, PROGRAMSKI DIREKTOR, TRANSPARENTNOST SRBIJA
Ima mnogo posla za budžetsku inspekciju

Pravih internih i spoljnih revizija trošenja budžeta nema dovoljno, niti su uvek kvalitetne, a najviše nam nedostaju sredstva javne kontrole – pre svega mogućnost da se više pitamo kao građani o tome za šta se troši novac iz budžeta
Da li organi lokalne vlasti mogu sebi da daju pravo da raspolažu budžetskim sredstvima mimo onoga što je već planirano prilikom donošenja Odluke o budžetu?

U principu, ne. Ukratko, Odluka o budžetu predstavlja opšte ograničenje za trošenje novca na pojedine stavke.Odluka o budžetu ne predstavlja i obavezu da se novac sa određene stavke zaista i utroši. Na primer, to što je planirano da se kupe automobili i što ima dovoljno budžetskih prihoda da se to učini ne obavezuje gradsku vlast da tu nabavku sprovede. Moguća su razna odstupanja od prvobitnih planova. Za neka od njih nije potrebno nikakvo odobrenje, već sam organ može na primer da odluči da kupi nešto što se nalazi na istom budžetskom razdelu, recimo kancelarijski papir umesto registratora.
Drugo odstupanje je prenošenje sredstava sa jedne na drugu namenu kod istog korisnika budžeta (na primer, da gradska uprava umesto kupovine vozila plati veće subvencije poljoprivrednicima). Za to postoji dvostruko ograničenje na osnovu Zakona o budžetskom sistemu – može se prebaciti do pet odsto vrednosti prvobitno planiranih rashoda i to mora da odobri „nadležni izvršni organ lokalne vlasti“ (npr. gradsko veće).
Osim toga, mogući su još neki troškovi mimo odobrenja Skupštine grada. To je ono što izvršni organi imaju na raspolaganju kao odobrenu „tekuću budžetsku rezervu“ (koja može biti maksimalno 2,5 odsto ukupnog budžeta), gde nije precizirana unapred namena. Druga stvar je povlačenje u tekuću rezervu sredstava „koja se ne mogu iskoristiti tokom godine“ (npr. planirane su plate za 200 ljudi tokom 12 meseci, ali je stvarno bilo zaposleno samo 100) i zatim trošenje tog novca na druge namene. I za to postoji ograničenje – limit zavisi od toga koliko je odobreno za budžetsku rezervu, ali ne može biti ni teorijski veći od 1,25 odsto originalnih budžetskih rashoda. Postoje i neke specifične situacije kada se osnuje organ ili promene nadležnosti ili donese neki bitan zakon tokom godine. Za sve drugo mora se tražiti saglasnost skupštine (rebalans).
Naravno, postoje razni načini da se prikriveno povećaju neki budžetski rashodi ili umanje prihodi i bez skupštinskog odobrenja, na primer kroz pojedine aranžmane javno-privatnog partnerstva, koji efektivno utiču na budžetske prihode i rashode u budućnosti, kroz praksu (ne)naplaćivanja dažbina, odlaganje neophodnog investicionog održavanja, neplaćanje obaveza itd.

Postala je praksa u mnogim opštinama i gradovima da se planiraju i usvajaju „prenaduveni”, odnosno nerealni budžeti. Da li takav način planiranja budžeta otvara mogućnosti za manipulacije na rashodnim stranama?

Naravno, to otvara brojne mogućnosti manipulacije, ali su više u pitanju političko-promotivno-populističke manipulacije nego finansijske. Ako para nema one ne mogu ni da se pronevere. Međutim, zarad neke sitne političke koristi ili populizma, ili da bi potencijalne kritičare umirili očekivanjem da će dobiti neka sredstva, vlasti će možda inicijalno planirati neke troškove, da pokažu navodnu „dobru volju“, a kasnije će se „vaditi“ na to da, eto, nije do njih, nego nema para.
Veći planirani rashodi povećavaju i mogućnost za trošenje bez unapred određene namene, jer se preusmeravanja i budžetska rezerva određuju u odnosu na planirane troškove, tako da i to može biti jedan od motiva za lažirane budžete. Šta god da je motiv, pravljenje nerealnog budžeta je samo po sebi rasipanje budžetskih resursa (truda, vremena, papira…), jer je svrha izrade budžeta upravo da se na realne osnove stave i potrebe i mogućnosti finansiranja. Ako se to ne uradi kada se pravi budžet, onda mora kasnije.
Sve to se dešava zato što institucije u stvarnosti nisu ustrojene kako su u zakonskim odredbama. To važi za Skupštinu Srbije, a u nekim gradovima i opštinama je stanje još dramatičnije. Mnoge skupštine su samo servis, a ne kontrolor izvršne vlasti. Ustav i zakoni su zamislili, a tako je nekada i bilo (pa su u 19. veku srpski knezovi zazirali od sazivanja narodne skupštine) da skupština ograničava moć vladalaca, da može da ih smeni sa položaja. Da skupštine u Srbiji to i rade, one bi odmah razrešile onog ko podnese nerealan budžet i onog ko ne izvrši budžet kako je odlučeno. Kad bi se to dešavalo, ne bi ni bilo nerealnih budžeta. A verovatno ih ne bi bilo ni kada bi bile bolje uređene i učinjene obaveznim javne rasprave u donošenju budžeta. Transparentnost Srbija je davala predloge za izmenu zakona u tom pravcu, a i sada smo spremni da pomognemo savetima svakom gradu koji želi da statutom uredi bolje javne rasprave.

Da li po našim zakonskim propisima Gradsko veće i gradonačelnik mogu da donose odluke o prenameni budžetskih sredstava bez odluke Skupštine?

Objasnio sam u okviru prvog pitanja mehanizam iz člana 61. Zakona o budžetskom sistemu, gde su ova pitanja uređena. Gradski propisi su možda precizirali ovlašćenja u tom pogledu, ali ne mogu da odstupaju od pravila iz ovog zakona.

Praksa lokalnih samouprava je da se rebalans budžeta usvaja na samom kraju godine, u momentu kada se, praktično, donosi budžet za narednu godinu, čime se praktično „pegla” sve ono što je već urađeno tokom godine. Kako to komentarišete?

Rebalans se i na nacionalnom nivou mnogih godina donosio sa istim ciljem. Loša posledica takvog „peglanja“ prihoda i rashoda jeste smanjenje odgovornosti za odstupanja od probitnog plana prihoda i rashoda. Završni račun budžeta se radi u odnosu na njegovu poslednju verziju. Međutim, sve i da nije tako, u Srbiji i u mnogim opštinama i gradovima je problem to što Skupština neće pozvati izvršne organe na odgovornost zbog odstupanja od plana, sve i da je ona konstatovana u završnom računu.

U budžetu grada Kragujevca već dve godine unazad planirana su pozamašna sredstva za finansiranje medija, ali su oba puta potrošena za neke druge namene. Da li je moguće da nešto što je u budžetu planirano kao rashod za određenu namenu, može da bude raspoređeno na neku drugu stranu?

Ne postoji obaveza da organ zaista i potroši novac koji je planirao za određenu namenu, osim ako je takva obaveza utvrđena nekim drugim propisom. Na primer, da je Zakon o javnom informisanju i medijima predvideo obavezu da gradovi utroše određeni procenat budžeta na medijske programe, onda bi to i grad Kragujevac morao da učini. Zakon je jedino propisao kako će se taj novac trošiti, ako ga ima (konkursi i slično) – znači ne sme se taj novac jednostavno dati nekom mediju, bez nadmetanja i obrazloženja, kao što je moglo pre ovog zakona. Slična je situacija, npr. kod finansiranja NVO, sporta, dodele subvencija i slično.
Naravno, postoje ograničenja za izmenu planiranih rashoda i pravila kako se to čini, ali u suštini, ne mogu se naterati gradonačelnik i gradsko veće da podele medijima sredstva iz budžeta. Čak ni Skupština grada ne može da ih to natera, može samo da ih smeni ako ne poštuju planove. Pravo je pitanje zašto uopšte neko iz gradske uprave i gradsko veće predlaže takav budžet, zašto ga odbornici usvajaju i zašto ih bilo ko nakon toga uzima za ozbiljno (npr. mediji koji od njih uzimaju i prenose izjave o bilo čemu).

Zakon je predvideo razne mehanizme budžetske kontrole. Koliko su oni efikasni, da li rade na pravi način ili i tu ima politike?

Kada je u pitanju realnost planiranja budžeta lokalnih samouprava, mehanizmi budžetske kontrole su gotovo nikakvi. Država ima kontrolu nad transferima i prati neke od rashoda gradova i opština, ali nema ni ovlašćenje ni proceduru kontrole njihovih ukupnih budžetskih planova. Na nivou Republike se kroz uputstva Ministarstva finansija i proces odobravanja budžeta vodi veoma restriktivna politika odobravanja „novih troškova“, dok oni koji su postojali godinama mnogo lakše ostaju i u narednim godinama. Elementarna kontrola namenskog trošenja budžeta (da se troši u okviru odobrenih aproprijacija, a ne preko toga), koliko znam, funkcioniše dobro, zahvaljujući sistemu Trezora.
Međutim, kada je reč o svemu onome što se dešava „unutar aproprijacija“ ima i dalje mnogo posla za budžetsku inspekciju, ali je broj inspektora skandalozno mali i u Ministarstvu finansija, a o gradovima i opštinama da ne govorim. Znatno je veće pitanje da li je trošak zaista bio opravdan, da li je mogao biti manji, da li je učinak mogao biti veći, da li su procedure dobro organizovane i slično. Odgovore na ta pitanja treba da pruži interna i spoljna revizija. Takvih revizija nema dovoljno, nisu uvek ni kvalitetne, a ni to što dobiju naši državni organi i lokalne samouprave ne iskoriste koliko bi mogli. Najzad, nedostaju nam sredstva javne kontrole – pre svega mogućnost da se više pitamo kao građani o tome za šta će se trošiti novac iz budžeta.
Pitate da li ima politike u kontroli? Mislim da je ima, ako ne drugde, a ono u odabiru kontrolisanih subjekata. Slično kao i u vašem primeru „naduvanog budžeta Kragujevca“ iz kojeg se potom bira na šta će stvarno da se troši novac a na šta ne, tako je i sa kontrolama. Ako kontrolora (npr. budžetskih inspektora ili revizora) nema dovoljno da pokriju čak ni sve urgentne slučajeve, normalno je da će sama odluka da budu upućeni u jednu a ne u drugu opštinu imati i svoju političku konotaciju. Naime, slično kao kod kontrole kafića ili prodavnica, stvari stoje i sa opštinama – vrlo je verovatno da svi imaju neke nepravilnosti u radu (možda čak veoma slične), glavno pitanje je da li će uopšte biti izloženi kontroli, a posle će se sigurno „nešto naći“. Tako bi neko mogao da tumači i političkim motivima okolnost da je 2015, u godini pred opštinske izbore, republička budžetska inspekcija bila u kontroli u tri opštine, od kojih je samo u jednoj na vlasti koalicija istovetna centralnoj vlasti, u jednoj SPS, a u drugoj DS, kao i u pet centralnih gradskih opština Beograda u kojima su vlast držale stranke parlamentarne opozicije.
Postoje razni načini da se prikriveno povećaju neki budžetski rashodi ili umanje prihodi i bez skupštinskog odobrenja, na primer kroz pojedine aranžmane javno-privatnog partnerstva, koji efektivno utiču na budžetske prihode i rashode u budućnosti, kroz praksu (ne)naplaćivanja dažbina, odlaganje neophodnog investicionog održavanja, neplaćanje obaveza itd.

Šta god da je motiv, pravljenje nerealnog budžeta je samo po sebi rasipanje budžetskih resursa (truda, vremena, papira…), jer je svrha izrade budžeta upravo da se na realne osnove stave i potrebe i mogućnosti finansiranja. Ako se to ne uradi kada se pravi budžet, onda mora kasnije

U mnogim opštinama i gradovima je problem to što Skupština neće pozvati izvršne organe na odgovornost zbog odstupanja od plana, sve i da je ona konstatovana u završnom računu

DRAGOMIR POP-MITIĆ, PREDSEDNIK UO KOALICIJE ZA NADZOR JAVNIH FINANSIJA
Fiktivna transparentnost

Budžeti se najčešće donose zadnjih dana u decembru, bez javnih rasprava, bez učešća građana, a i odbornici lokalnih skupština koji ih usvajaju mahom su nezainteresovani, a i nedovoljno edukovani šta je budžet i kako on treba da izgleda

Šta govore vaša saznanja o tome u kojoj meri su izvršni organi vlasti u lokalnim
samouopravama dali sebi za pravo da raspolažu budžetom mimo onoga što je u ovom dokumentu kao pravnom aktu zapisano?

Sve gradske vlasti u suštini postavljaju budžet na sličan način – ne planiraju dobro prihode, a onda, u okviru toga, naprave rashode onako kako njima odgovara. Ono što sam video iz vašeg prvog teksta govori da ste veoma dobro analizirali situaciju koja slična na teritoriji cele Srbije. Kada se pogleda način na koji se troši novac iz budžeta, to onda izgleda baš onako kako ste vi primetili – omogućava se predsednicima opština i gradonačelnicima da budu „kreativni”, ali onako kako njima odgovara. Ono čime su oni ograničeni u budžetskom sistemu je to što ne mogu da prebacuju novac sa stavke na stavku, kako oni hoće. Oni mogu da smanje određene stavke kada je slabiji priliv u bedžetu, ali je protivzakonito da bez odluke Skupštine povaćaju na nekoj drugoj strani. To su stvari o kojima mora da se vodi računa.

Praksa je u Kragujevcu, a i u ostalim lokalnim samoupravama u Srbiji, da imaju prenaduvene budžete, o čemu svedoči podatak da je u prvih šest meseci ove godine kod nas ostvareno svega 25 odsto od planiranog. Da li takav način planiranja nerealnog budžeta otvara veće mogućnosti za manipulaciju na rashodnim stranama?

Lokalna vlast u startu polazi od toga da zadovolji sve budžetske korisnike. Često su to i partijski prijatelji, stranke koje su na vlasti i u fazi donošenja budžeta gledaju da svi budu namireni. Kada krene trošenje, stvaraju se uslovi za određene manipulacije. Znači, ne puni se dovoljno budžet i u tom slučaju ide se na neke prioritete. Problem je u tome što nije poznato ko određuje te prioritete, na koji način su oni kreirani i ko određuje kada će da se plati i kada će neka stavka da bude izvršena. Tu postoji velika mogućnost za manipulaciju. Dakle, ceo naš budžetski sistem je generalno nesavršen. Imamo odlično rešenje na papiru, ali u praksi je u većini slučajeva drugačije – najčešeće se kasni, budžeti se donose zadnjih dana u decembru, bez javnih rasprava, nema jasne kritike, nema nikakvog učešća građana, malo ljudi je upoznato, odbornici su mahom nezainteresovani, a u mnogim opštinama čak nisu ni edukovani šta je to budžet i kako bi trebalo da izgleda.

Da li po našim zakonskim propisima Gradsko veće i gradonačelnik mogu da donose odluku o prenameni sredstava bez gradske Skupštine?

U okviru određene apropirijacije oni mogu da troše ako imaju dovoljno sredstava, a ako nemaju mogu da smanje. Međutim, oni ne mogu da smanjuju na jednom mestu, a da potom bez odluke skupštine povećaju na drugom mestu – to apsolutno nije dozvoljeno.

Praksa je u Kragujevcu da se rebalansi budžeta rade u drugoj polovini godine, najčešće u septembru ili oktobru. Da li to znači da su odbornici praktično dovedeni u poziciju da samo verifikuju ono što je već urađeno tokom godine?

To je praksa koja godinama postoji. Često se dešava da rebalanse budžeta rade i u decembru, neposredno pred usvajanje novog. Oni na taj način bukvalno „peglaju” sve ono što su radili u toku godine i na kraju sve bude u skladu sa zakonom. Zato sam i rekao da je naš budžetski sistem i zakon o budžetu prilično nesavršen. Što je još gore, tu nema sankcija, bar onih kojih bi trebalo da bude.

U budžetu grada planirana su pozamšana sredstva i prošle i ove godine za finansiranje medijskih projekata, ali konkursa nije bilo. Dobili smo objašnjenje da su ta sredstva potrošena za namirenje dugovanja prema prosvetnim radnicima. Kako je moguće da nešto što je planirano u budžetu kao rashodna strana za jednu namenu ode na drugu stranu?

Meni je neshvatljivo da se ne poštuje nešto što je zakonska obaveza, a to je da se finansiraju mediji i da se vodi računa o javnom inetersu. Pitam se koji je konkretan razlog zbog čega se toliko ne poštuje zakon. Iskren da budem sem Kragujevca ne znam da još neko nije finansirao medije ove godine. To je nekome ko gleda sa sa strane kao ja potpuno nejasno.

Šta mislite o transparentnosti organa na lokalnom nivou i njihovim odlukama objavljenim u gradskom Službenom glasniku, o čemu su „Kragujevačke” pisale u jednom od tekstova.

Ako pogledate kako se kreiraju budžeti jasno vam je da ne postoji stvarna želja da građani o bilo čemu budu obavešteni – od trenutka kada se kreira budžet do donošenja bilo kakve odluke na nivou vlasti.
Iz nekog razloga, na primer, kod vas je osnovano Sportsko privredno društvo „Radnički”. Postavlja se pitanje koji je to javni interes da ovaj sportski klub postane privredno društvo? Zakoni, trenutno, dozvoljavaju ovakve stvari i netransparentno trošenje novca. Za njih nema sankcija i takva vlast je otuđena od građana. Čitav mehanizam je postavljen na način da mi imamo fikciju nekakve transparentnosti. Svuda po Srbiji vrlo malo se zna šta se dešava. Najveći klubovi se u Srbiji finasnisraju niko ne zna kako i odakle. Po zakonu o sportu sva sportska društva bi trebalo da konkurišu za sredstva iz budžeta, međutim, i takvim konkursima se omogućavaju sredstva prijateljima i privilegovanima.

Zakonima su predviđeni razni mehanizmi kontrole upravljanja budžetima. Da li oni rade na pravi način ili i tu ima politike?

Ono što ja mogu da kažem je da su efekti rada revizorskih institucija zanemarljivi. I Državna revizorska institucija (DRI) za mnoge nepravilnosti podnosi samo prekršajne prijave, dok su krivične vrlo retke. Nema informacija da li je bilo ko procesuiran, a ja do sada nisam čuo da je iko osuđen pravosnažno na osnovu prijave DRI. O radu internih revizora je bespredmetno i govoriti. Oni postoje ni za šta, jer praktično sami sebe kontrolišu. Trebalo bi se malo pozabaviti internom revizijom i njihovim izveštajima. Mnogo je tu pitanja, a malo odgovora. Mi uopšte ne vidimo efekte njihovog rada na lokalu.

Ako pogledate kako se kreiraju budžeti jasno vam je da ne postoji stvarna želja da građani o bilo čemu budu obavešteni – od trenutka kada se kreira budžet do donošenja bilo kakve odluke na nivou vlasti

Nema informacija da li je bilo ko procesuiran, a ja do sada nisam čuo da je iko osuđen pravosnažno na osnovu prijave DRI. O radu internih revizora je bespredmetno i govoriti. Oni postoje ni za šta, jer praktično sami sebe kontrolišu